虽然《宣言》没有明确提出环境权是一项独立的人权,但是该联合国文件被认为是开启了国际社会对环境权的广泛关注。
一个法院院长,既不能直接指挥本院的法官及合议庭如何判决个案,也不能直接领导本辖区各下级法院如何开展法院工作。质询法院的合法性来源于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《监督法》。
[5]而且人大代表是基于广泛的代表性而产生的,人大代表并不需要具备特殊的法律专业素养和能力。立法权具有利益分配和制度创建的宪政意义,立法权的运行应当符合高度的政治透明度的要求,通过公开的立法动议、立法讨论、立法辩论、立法听证、立法表决等程序进行公开的利益表达和利益博弈。同时,虽然人大代表的产生比起法官来说有更强的民主性,但这也无法保证前者的守法自觉性及道德自制力超越后者,因此,没有证据能够证明人大代表比法官更能抵御各种利益的腐蚀和引诱。我国的人民代表大会制是一种特殊形态的代议制,其特点就是强调人民代表大会的权力中心地位以及通过人大制度保证国家权力的有效集中。这样,对抗性诉讼本身的价值就会被降低,诉讼当事人的具体诉讼权利就会被稀释甚至落空。
现行《宪法》第126条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。司法的判断能力不是凭借权威,而是依靠知识和经验才能获得的,因此,司法的判断能力的形成,司法活动中所依托的司法精神、司法标准、司法伦理和司法技术,依赖于长期系统的法律专业知识教育,依赖于长期亲历的法律职业经验,依赖于长期形成的司法职业共同体的职业共识。我们应积极研究探索人大监督法院的新方法。
人大听取和审议法院的工作报告也是人大监督法院的一个重要方式。法院审判权的独立性是司法制度设计的特殊要求。各级法院时常出台涉及审判工作普遍指导的规范性文件。相对于政府的行政权和检察院的检察权而言,法院的审判权——司法权应受到最大限度的尊重。
法院的工作报告制度的价值在于,通过法院的工作报告,人大得以了解法院整体司法审判情况、法院落实司法改革的情况、法院审判过程中秉承的司法政策、法院的经费使用和队伍建设、法院准备采取的工作思路等各种信息。人大监督法院要区别于对政府和检察院的监督,有变通地运用审议工作报告和质询等方式方法。
这样,从宪法的发展中可以解读出,人民法院依法独立行使审判权这一宪法原则的宪法权重已经比1982年现行《宪法》制定时加大了许多。个案监督带来的风险远比其带来的好处要多得多。1989年,彭冲副委员长在七届全国人大二次会议上的工作报告中首次提到了个案监督:人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见,可以听取法院、检察院的汇报,也可以依法组织调查,如确属错案,可以依法责成法院、检察院依法纠正或处理。这些规范性文件不仅可能涉及法院解释适用法律的一般立场,还可能涉及法院如何行使审判权的态度和方法,涉及法院可能怠于行使审判权或者过度扩张行使审判权各种倾向。
人民代表大会监督法院,重要的是监督好负责审理案件的人,而不是案件本身。在我国宪法所确立的政治体制中,人大监督政府的力度理应超过人大监督法院的力度。一些人大监督政府的方式方法并不适合人大对法院的监督。从上述立法史可以看到,虽然在全国人大的立法活动中有对个案监督的立法动议,但至今并未通过有效的法律来明确人大的个案监督权。
由于法院工作的特点明显区别于政府工作,如果法院的工作报告如同政府工作报告一样被人大票决是否通过、法院院长对法院工作报告的不通过承担政治责任,就可能会产生很大的问题。现行《宪法》第2条、第3条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
人民政府行使行政权,虽然也应该有一定程度的独立性地位,但并无宪法上的专门规定,人民检察院行使检察权和人民法院行使审判权则有《宪法》确认的独立性地位。另一方面,法院的审判权具有效力上的终结性,而检察院的检察权则不具有效力上的终结性。
不过需要注意的是,法院的审判权具有国家性,地方人大是地方权力机关,地方人大不宜过度积极地进行人大监督法院的创新实践,以免产生违宪性风险。这不仅需要理论研究,而且需要在改革实践中得到检验。人大无法保证人大代表在对法院的个案质询中能够自觉坚守中立立场。[2]西方国家是在三权分立体制下的司法独立,对司法权一定程度的监督主要表现为通过媒体的监督,而议会对司法机关的监督功能较弱,议会监督的方式主要为人事任免和弹劾。单就人民法院与人民检察院相比,一方面,上下级法院之间的关系是监督与被监督关系,上下级检察院之间的关系是领导与被领导关系,人民法院更侧重每一个法院的独立性,而检察院则侧重整个检察院系统的独立性。而在票决中不通过法院的工作报告,则会形成对法院整体工作的否定,从而对司法机关的社会公信力和司法权威产生负面影响。
然而,这并不意味着对两者之一或两者应予抛弃。从某种意义上说,法院依法独立行使审判权原则就是中国式的司法独立原则。
人大应当在尊重法院独立行使审判权的前提下监督法院工作,寻求司法独立与权力制约的动态平衡。法官须接受必要的专业训练以具备必要的职业技能。
法院的工作既包括个案审判工作,也包括个案审判以外的工作,对于涉及后者,特别是涉及司法人员违法违纪及法院人财物管理方面的问题,运用质询的方式进行监督并没有什么不妥。[4]周永坤:《我们需要怎么样的司法民主》,载《法学》2009年第2期。
同时,虽然人大代表的产生比起法官来说有更强的民主性,但这也无法保证前者的守法自觉性及道德自制力超越后者,因此,没有证据能够证明人大代表比法官更能抵御各种利益的腐蚀和引诱。将独立的司法与民主对立起来不符合民主社会的逻辑的,相反,司法独立是民主社会的必要制度建构。虽然,人大监督法院已经有基本的制度规范,但存在的认识误区和制度缺陷还很多,需要在依法治国理念的指导下、在深入的政治体制(包括司法体制)改革中进行更为深入的研究和探索。这样,对抗性诉讼本身的价值就会被降低,诉讼当事人的具体诉讼权利就会被稀释甚至落空。
可考虑在审议法院工作报告的基础上,根据所获的法院工作信息,或者形成对法院的工作建议,要求法院重视建议并及时采取改进工作的措施(该工作建议的内容不能涉及个案审判),或者根据所发现问题的严重性及时采取质询及特别问题调查等方式采取进一步的监督措施。人大如果不通过政府工作报告,说明人大对政府的工作不满意,对政府工作失去了信任,政府负责人应承担政治责任,最好的方式是政府负责人引咎辞职。
2006年通过的《监督法》对司法解释的备案审查再次进行了明确。司法独立是普遍的司法原则,是法治国家不可缺少的支柱。
[5]而且人大代表是基于广泛的代表性而产生的,人大代表并不需要具备特殊的法律专业素养和能力。(二)个案监督不具有合法性和合理性 现行的宪法法律并未明确授权人大对法院进行个案监督,但在现实中,地方人大的个案监督时有发生。
现代民主政治要求所有权力必须对人民负责,必须在阳光下运行,必须受人民的监督。因此,没有司法独立,没有法院独立的人格和地位,也就谈不上法院角色的认同和独特作用的发挥,更谈不上宪政与法治秩序的实现。[3]现代司法史告诉我们,司法独立与司法民主不是对立的,而是相辅相成的,没有司法独立,就不可能有司法民主。⑧《监督法》虽然开启了对政府红头文件的常态化监督,但没有规定地方各级人大对同级法院和检察院的规范性文件的审查。
西方国家运用弹劾程序处理法官犯罪及失职对我国是有借鉴价值的。从总体而言,行政权和司法权的透明度要求要低于立法权。
如果人大将法院的工作报告进行通过或不通过的会议票决,势必带来法院院长承担政治责任的风险。然而,为了防止腐败、促进公正,现代民主政治仍然要求行政和司法的高度公开,坚持信息公开是原则,信息不公开是例外。
法律的自由主义理论确立了司法独立与民主责任两项原则,并且,无疑这两者之间存在一种内在的冲突或矛盾。[3][意]莫诺?卡佩莱蒂:《比较法视野中的司法程序》,徐昕、王奕译,清华大学出版社2005年版,第5页。